Kromiyhdisteet ja REACH lupamenettely: käytetyt strategiat ja suomalaisten jatkokäyttäjien tulevaisuus
Tausta: REACH on Euroopan unionin asetus kemikaalien rekisteröinnistä, arvioinnista, lupamenettelyistä sekä rajoituksista ja se astui voimaan vuonna 2007. Tällä hetkellä rekisteröinnin kolmas takaraja on ohitettu ja kaikki asetuksen laajuudessa mukana olevat kemikaalit, jotka ovat valmistettu Euroopan talousalueella tai tuotu sen alueelle yli tuhat kiloa vuodessa, tulisivat olla rekisteröity Euroopan kemikaalivirastoon (ECHA). ECHA:n tehtävänä on REACH-asetuksen toimeenpano ja se sijaitsee Helsingissä. Lupamenettely on yksi tärkeimmistä REACH-asetuksen prosesseista, vaikka se ei olekaan yhtä laajasti tunnettu kuin rekisteröintiprosessi. Lupamenettelyn tarkoituksena on varmistaa, että erityistä huolta aiheuttavat aineet korvataan asteittain vähemmän vaarallisilla aineilla tai tekniikoilla, mikäli teknisesti ja taloudellisesti toteuttamiskelpoisia vaihtoehtoja on saatavilla. Luvanvaraisiksi luokitellut erityistä huolta aiheuttavat aineet ovat sisällytetty luvanvaraisten aineiden luetteloon REACH-asetuksen liitteessä XIV. Euroopan komissio lisää säännöllisesti ECHA:n suosituksesta erityistä huolta aiheuttavia aineita kandidaattiluettelosta luvanvaraisten aineiden luetteloon. Luvanvaraisten aineiden luetteloon lisättävät aineet tulevat aina kandidaattiluettelon kautta. Tällä hetkellä luvanvaraisten aineiden luettelossa on 43 ainetta (piakkoin 54). Aineiden määrä voi vaikuttaa vähäiseltä verrattuna rekisteröityjen kemikaalien määrään (yli 20 000), mutta luetteloon lisäämisen vaikutukset kemikaalin käyttäjälle ovat valtavat.
Luvanvaraista ainetta saa käyttää Euroopan talousalueella ainekohtaisen lopetuspäivän jälkeen vain, jos Euroopan komissio on myöntänyt aineen käytölle luvan. Lupamenettely on hakijalle raskas ja säännöstelty prosessi eikä se ota huomioon kemikaalin käyttömäärää. Mikäli yritys käyttää lupamenettelyn soveltamisalaan kuuluvaa kemikaalia niinkin vähän kuin 10 g, on tämän yrityksen toimitettava täydellinen lupahakemus ECHA:lle turvatakseen kemikaalin käyttönsä tulevaisuudessa. Jos hakemus hyväksytään, lupa ei ole lopullinen vaan se myönnetään vain tietylle ajanjaksolle (uudelleentarkastelujakso), jonka päättymisen jälkeen on tehtävä yksi tai useampi niin sanottu tarkistusraportti niin kauan kunnes aine on korvattu.
Yksi lupamenettelyn tavoitteista on poistaa luvanvaraisten aineiden luetteloon lisätyt kemikaalit kokonaan käytöstä, ja sitä seurataan uudelleentarkastelujaksojen avulla. Lupahakemuksen voi tehdä yhdelle tai useammalle käyttötarkoitukselle, ja sen voi tehdä yhteisesti muiden käyttäjien kanssa tai erikseen yhden yrityksen toimesta. Lupamenettelyssä käyttöä käsitellään luetteloon lisätyn kemikaalin näkökulmasta. Tämä tarkoittaa sitä, että kemikaalin valmistaja tai maahantuoja ovat niin sanottuja ylätason toimijoita ja kemikaalin jatkokäyttäjä mielletään alatason toimijaksi. Ylätason hakijat voivat hakea lupaa myös jatkokäyttäjilleen. Lupahakemus toimitetaan ECHA:an ja sen arvioivat ECHA:n komiteat, jotka antavat mielipiteensä luvan myöntämisestä ja suosituksen uudelleentarkastelujakson pituudesta. Tämä mielipide annetaan Euroopan komissiolle, joka valmistelee alustavan päätöksen lupahakemuksen hyväksymisestä yleensä kolmessa kuukaudessa. Eräissä monimutkaisissa tapauksissa tämä komission hyväksymisprosessi on kestänyt jo yli kolme vuotta.
Kromiyhdisteet: REACH lupamenettely on vaikuttanut valtavasti eräisiin teollisuudenaloihin, kuten kovakromaukseen ja kromaattipinnoittamiseen. 11 kuusiarvoista kromiyhdistettä mm. kromitrioksidi, natriumdikromaatti ja kaliumdikromaatti ovat luvanvaraisten aineiden luettelossa. Kaikki nämä yhdisteet ovat laajasti käytettyjä kromauksessa ja muuntopinnoittamisessa. Lopetuspäivät näille kromaateille oli jo syyskuussa 2017 tai tammikuussa 2019. Kromipinnoitusta käytetään useilla eri teollisuudenaloilla moniin eri toiminnallisiin tai koristeellisiin tarkoituksiin.
Kromipinnoitteet ovat meille kaikille erittäin tuttuja, koska todennäköisesti jokaisella näkemilläsi kiiltävillä metallipinnoilla, kuten kahvinkeittimillä, autojen puskureilla, tuolinjaloilla, jääkaapeissa sekä kylpyhuoneen kalusteilla, on kromipinnoite. Kromipinnoitukset takaavat metalliesineille kuitenkin enemmän kuin pelkän kiiltävän pinnan. Ne ovat erittäin kovia sekä kulutusta että hapettumista kestäviä. Kromipinnoittaminen onkin erittäin yleisesti käytetty pinnoitemenetelmä, silloin kun nämä edellä mainitut ominaisuudet ovat tärkeitä: esimerkiksi hydraulisissa sylintereissä ja männissä; auton ja muissa mekaanisissa komponenteissa; pinnanmuotoilutyökaluissa, kuten esimerkiksi rullissa, muoteissa ja vääntimissä; teollisissa puristimissa ja työkaluissa; kaivos- ja maatalouslaitteissa; pumpuissa käytetyissä akseleissa ja roottoreissa; tekstiili- ja painantakomponenteissa sekä lukemattomissa muissa sovelluksissa. Muuntopinnoituksessa kromaatteja käytetään antamaan alumiinin tapaisille metalleille korkea korroosionkestävyys. Korroosionkestävyys on kriittinen ominaisuus monilla teollisuudenaloilla ja sovelluksissa, jollaisia ovat esimerkiksi lentokoneiden siivet, laskutelineet ja muut osat, kaasuturbiinimoottoreiden osat, öljylautat, merialusten komponentit, rautatieliikenteen kalusto jne. Kromaattimuuntopinnoitus on myöskin edellytys lentokelpoisuus-sertifikaateille, joten todennäköisesti jokaisen liikennöivän lentokoneen moottorin osiin on tehty kromaattimuuntopinnoitus.
Kromausta ja muuntopinnoitusta harjoittavien yritysten koot vaihtelevat muutaman työntekijän työpajoista suuriin useiden satojen työntekijöiden teollisuusyrityksiin. Ympäri Eurooppaa tällaisia yrityksiä on tuhansia ja niitä sijaitsee jokaisessa EU:n jäsenmaassa. Nykyisin kromaattien luvanvaraisten aineiden luetteloon lisäämisen jälkeen jokainen näistä yrityksistä tarvitsee luvan jatkaakseen kuusiarvoisten kromaattien käyttöä Euroopan talousalueella. Lupamenettelyn alkuvaiheessa kromiyhdisteiden käyttäjille ydinkysymys oli, miten lupahakemus tehtäisiin mahdollisimman tehokkaasti ottaen huomioon kromaattien suuri käyttäjämäärä useilla eri teollisuudenaloilla.
CTACSub: Aluksi loogisimmaksi vaihtoehdoksi kromiyhdisteiden lupamenettelyyn kuviteltiin olevan kaikenkattava ylätason lupahakemus, joka käsittäisi kaikki kromaattien jatkokäyttäjät Euroopan talousalueella. Kromitrioksidin käyttäjien muodostama konsortio The Chromium Trioxide Authorisation Consortium (CTAC) käytti ensimmäisenä tätä lähestymistapaa. Konsortioon kuului yli 15 jäsentä jokaiselta toimitusketjun tasolta. Konsortio valmisteli yhdessä lupahakemuksen kuudelle laajalle kromitrioksidin käyttökategorialle. Lupahakemuksen tarkoitus oli kattaa kaikki mahdolliset jatkokäyttäjien käytöt. CTAC:n seurauksena suurimmat kromitrioksidia EU-markkinoille toimittavat ylätason toimijat muodostivat konsortion nimeltään a CTAC Submission Consortium (CTACSub), jättääkseen hakemuksen ECHA:an. Kovakromaus oli yksi hakemuksen käyttökategorioista ja hakemuksen arvioitiin kattavan 1500 jatkokäyttäjää.
Vasta lupahakemuksen toimittamisen jälkeisessä vaiheessa kävi selväksi, että CTACSubin käyttämä lähestymistapa aiheutti hakemukseen liikaa epävarmuutta mm. seuraavissa kysymyksissä: Ketkä olivat kromitrioksidin todellisia käyttäjiä? Miten kromitrioksidia todellisuudessa käytettiin? Oliko riskienhallinta kromitrioksidin käyttäjillä riittävällä tasolla? Oliko uskottavaa, että kromitrioksidille ei olisi vaihtoehtoja missään hakemuksen käyttökategorioissa? Näin monen epävarmuustekijän arveltiin johtavan siihen, että tämän tyyppisellä kaikenkattavalla ylätason hakemuksella olisi vaikeuksia läpäistä ECHA:n komiteoiden ja Euroopan komission tarkastelu. Tämä osoittautuikin myöhemmin todeksi. Syyskuussa 2016 ECHA:n komiteat puolsivat mielipiteessään hakemuksen hyväksymistä, vaikkakin tiukoin ehdoin. Sen sijaan komissio ei ole vieläkään kolme vuotta lopetuspäivän jälkeen pystynyt tekemään päätöstä kyseisestä hakemuksesta. Monet sidosryhmät, kuten EU:n jäsenvaltiot ja kansalaisjärjestöt ovat voimakkaasti kritisoineet CTACSubin jättämää lupahakemusta sekä ECHA:n että komission toimintaa sen käsittelyssä.
Kaikenkattavien ylätason hakemusten ‘kuolema’: ECHA:n komiteat suosittelivat CTACSubin hakemuksen kaikkien käyttöjen hyväksymistä, vaikka olivatkin erittäin kriittisiä hakemuksen lähestymistapaa kohtaan. Komiteat suosittelivat lyhyempiä uudelleentarkastelujaksoja kuin mitä hakijat olivat pyytäneet. Viidelle kuudesta käytöstä komiteat suosittelivat erittäin tiukkoja käyttöehtoja ja seurantajärjestelyä, mitkä tulisi asettaa hyväksytylle lupahakemukselle. Komiteoiden mielipiteet annettiin komissiolle päätöksentekoa varten vuonna 2016. Tästä käynnistyivät yli kaksi vuotta kestäneet kiivaat väittelyt siitä, pitäisikö lupa hyväksyä vai hylätä. Lupahakemuksen hylkääminen ei ollut komissiolle toteuttamiskelpoinen vaihtoehto, sillä kromaattien käyttötarkoitukset ovat hyvin kriittisiä monille teollisuudenaloille, kuten ilmailu- ja avaruusteollisuudelle. Lisäksi hakemuksen hylkääminen olisi vaikuttanut laajasti koko Euroopan talouteen, sillä lupahakemuksesta riippuvaisten jatkokäyttäjien määrän on arvoitu olevan useita tuhansia.
Myös muita, CTACSubin tyyppisiä, kromaatteja käsitteleviä ylätason lupahakemuksia jätettiin ECHA:lle samoihin aikoihin. Näitä odotti ECHA:n komiteoissa ja Euroopan komissiossa sama kohtalo kuin CTACSubia. Viimein helmikuussa 2019 näytti siltä, että kompromissi olisi saavutettu ja CTACSubin hakemus päätettiin hyväksyä EU:n jäsenvaltioiden edustajien muodostaman REACH-komitean toimesta. Ilo oli kuitenkin ennenaikaista. Maaliskuussa, lähes heti hyväksynnän jälkeen, Euroopan unionin tuomioistuimen tuomio kumosi jo myönnetyt luvat lyijykromaattien käytöstä maaleissa. Tämä tuomio vaati komission uudelleenharkitsemaan CTACSubin luvan myöntämistä. Oikeuden päätöksessä todettiin erityisesti, että komissio ei voi myöntää lupaa, jos hakemuksessa esiintyy epävarmuustekijöitä koskien vaihtoehtojen saatavuuteen. Euroopan parlamentti myöskin osallistui kiistaan ja myöhemmin maaliskuussa antoi päätöslauselman, jossa vaadittiin komissiota uudelleenharkitsemaan lupahakemuksen hyväksymistä ja tekemään säännöksiä, joilla edellytettäisiin jatkokäyttäjiä hankkimaan käyttölupa omille yksittäisille alatason käytöilleen. Nyt, marraskuussa 2019, näyttää siltä, että komissio tulee vihdoinkin hyväksymään joitakin CTACSubin käytöistä sekä muita päätöstä odottavia ylätason lupahakemuksia. Joillekin käytöille (esim. koristekromaus) komissio tulee vaatimaan ennen päätöksentekoaan niin sanotun korvaussuunnitelman (substitution plan) tekemistä luvanhakijoilta.
Jatkokäyttäjävetoinen alatason lähestymistapa keskiöön: Rinnakkain CTACSubin kanssa eteni muutaman suomalaisen PK-yritys-statuksen omaavan kromitrioksidin jatkokäyttäjän yhteisen lupahakemuksen valmistelu. Vuonna 2014 nämä yritykset aloittivat työstämään hakemusta, jota voidaan kutsua jatkokäyttäjävetoisen lähestymistavan edelläkävijäksi. Jo varhaisessa vaiheessa he ymmärsivät, että kaikenkattavassa ylätason hakemuksessa on liikaa epävarmuustekijöitä, ja alkoivat työstämään omaa yhteistä hakemusta. Suomalainen konsulttiyritys REACHLaw auttoi heitä valmistelemaan ja jättämään kovakromausta varten tehdyn hakemuksena jo vuonna 2015. Nämä jatkokäyttäjät saivat hakemukselleen komission myönteisen päätöksen jo vuonna 2017 ja ovat sen jälkeen voineet keskittyä huoletta varsinaiseen leipätyöhönsä. Tämän menestyksekkään hakemuksen avainasiat olivat samankaltaisen hakijaryhmän muodostaminen, keskittyminen jokaiseen yksilölliseen datapisteeseen ja tarkkaan yrityskohtaiseen tiedonkeruuseen. Tämä antoi heidän konsultilleen hyvät mahdollisuudet ryhmitellä, analysoida ja esittää hakemuksessa vaadittu tieto sellaisessa muodossa, mikä vakuutti ECHA:n komiteat ja Euroopan komission siitä, että sopivia vaihtoehtoja kromitrioksidille hakijoiden käyttötarkoituksessa ei ollut sekä sen, että jatkuvan käytön riskit ovat minimoitu.
Tällä hetkellä alatason jatkokäyttäjien 11:lle kuusiarvoisille kromaateille tehtyjen tarkistusraporttien määrää kasvaa jatkuvasti. Tämä lähestymistapa näyttääkin nyt olevan toteuttamiskelpoisin ratkaisu käyttöluvan saamiseen.
Tässä vaiheessa näyttää epätodennäköiseltä, että kromaattien käytöille tehtäisiin lisää kaikenkattavia ylätason lupahakemuksia. Mikäli jatkokäyttäjät haluavat käyttää kromaatteja tulevaisuudessa, tulee heidän valmistautua tekemään yksilöllisiä tai samankaltaisen käyttäjäryhmän kanssa yhteisiä lupahakemuksia. Suomalaisten kromi(VI)-yhdisteiden jatkokäyttäjien tulisi huolellisesti harkita vaihtoehtojaan ja strategiaansa lupahakemuksen tekemiseen niille sovelluksille, missä kromaattien korvaaminen vaikuttaa mahdottomalta ennakoitavissa olevassa tulevaisuudessa.
Lisää ongelmia horisontissa: Kovakromaajille uutena huolenaiheena on metallinen lyijy. Tällä hetkellä se on kandidaattiluettelossa, josta se saatetaan siirtää luvanvaraisten aineiden luetteloon. Lyijyanodit ovat kromauksessa yleisimmin käytettyjä anodeja. Tämä tarkoittaa sitä, että vaikka kromaajat korvaisivat kromi(VI)-yhdisteen esimerkiksi kromi(III)-yhdisteellä, heidän on mahdollisesti tehtävä lupahakemus lyijyanodeille, tai vaihtoehtoisesti korvattava lyijyanodit toisilla anodeilla.
Tero Koski
Senior Specialist, Socio-Economic Analysis at REACHLaw
Tiivistelmä jutusta löytyy näköislehden 7/2019 sivuilta 74-75.
